Η συνταγματική πλαισίωση της νομοθεσίας για το κοινωνικοασφαλιστικό σύστημα από το ΣΤΕ
Οι πρόσφατες αποφάσεις της Ολομέλειας του ΣτΕ (1880, 1888, 1889 και 1891/2019) για τη συνταγματικότητα των διατάξεων του ν. 4387/2016 προσδιόρισαν το πλαίσιο για τον κοινό νομοθέτη του κοινωνικοασφαλιστικού συστήματος διαγράφοντας αφενός το πεδίο ελευθερίας αυτού και αφετέρου τους περιορισμούς αυτής της ελευθερίας του, όπως αυτά απορρέουν από τις σχετικές συνταγματικές διατάξεις και αρχές.
Ι-Οι ελευθερίες του κοινού νομοθέτη ως προς την επιλογή του κοινωνικοασφαλιστικού συστήματος
Σύμφωνα με το ΣτΕ, ο κοινός νομοθέτης μπορεί να διαπλάθει ελεύθερα το σύστημα κοινωνικής ασφάλισης προκειμένου να καλύπτει ασφαλιστικά τους εργαζόμενους της χώρας, λαμβάνοντας υπόψη τις εκάστοτε κοινωνικοοικονομικές συνθήκες. Αυτή η ευχέρεια του νομοθέτη αναλύεται στην ελευθερία οργάνωσης της διάρθρωσης των διαφόρων ασφαλιστικών φορέων και στην ελευθερία υπολογισμού από μέρους του της ασφαλιστικής εισφοράς.
Α) Η ελευθερία οργάνωσης της διάρθρωσης των διαφορών ασφαλιστικών φορέων
Σύμφωνα με τις αποφάσεις 1880/2019 και 1888/2019 του ΣτΕ, η πρώτη προαναφερθείσα ελευθερία συνεπάγεται τη δυνατότητα του κοινού νομοθέτη «να συγχωνεύει ή να εντάσσει πλείονες ασφαλιστικούς φορείς με διαφορετικό επίπεδο οικονομικής ευρωστίας και βιωσιμότητας σε ένα υφιστάμενο ή σε ένα νέο ασφαλιστικό φορέα». Αυτό δικαιολογείται, σύμφωνα με το ΣτΕ, από το γεγονός ότι οι οργανισμοί κοινωνικής ασφαλίσεως που είναι ΝΠΔΔ εξυπηρετούν δημόσιο σκοπό και όχι την έννοια της ατομικής ιδιοκτησίας. Κατά συνέπεια, το Δικαστήριο έκρινε συνταγματική την ένταξη των επιμέρους ασφαλιστικών φορέων διαφορετικών κατηγοριών εργαζομένων, ήτοι μισθωτών, αυτοαπασχολούμενων, αγροτών και ελευθέρων επαγγελματιών, στον ΕΦΚΑ ως ενιαίο φορέα κοινωνικής ασφάλισης και μάλιστα ανεξαρτήτως του βαθμού βιωσιμότητας των συγχωνευθέντων φορέων και ανεξαρτήτως των διαφορετικών συνθηκών εργασίας και παραγωγής εισοδήματος των ως άνω κατηγοριών εργαζομένων.
Β) Η ελευθερία υπολογισμού της ασφαλιστικής εισφοράς
Επιπλέον, ο κοινός νομοθέτης διαθέτει ως ένα βαθμό την ευχέρεια να υπολογίζει και να καθορίζει το ύψος των αφαλιστικών εισφορών, πράγμα που απορρέει από τη φύση της ασφαλιστικής εισφοράς, όπως προσδιορίστηκε από το ΣτΕ. Πιο συγκεκριμένα, η ασφαλιστική εισφορά είναι, αφενός, αναγκαίος όρος για την πρόσβαση στην ασφάλιση, αφετέρου δε, δεν είναι φόρος, αλλά δημιουργεί δημόσιο βάρος προς αντιμετώπιση της δαπάνης για την ασφαλιστική κάλυψη.
ΙΙ-Οι συνταγματικοί περιορισμοί της ελευθερίας του κοινού νομοθέτη ως προς τη διάπλαση του κοινωνικοασφαλιστικού συστήματος
Παράλληλα, το ΣτΕ μέσα από τις αποφάσεις του του έτους 2019 επί του νόμου Κατρούγκαλου διέγνωσε μια σειρά περιορισμών που θέτει το Σύνταγμα στην ελευθερία του κοινού νομοθέτη να μεταρρυθμίζει και να διαμορφώνει το σύστημα κοινωνικής ασφαλίσεως. Πρόκειται κυρίως για την υποχρέωση διαφορετικής μεταχείρισης μισθωτών και μη μισθωτών ασφαλισμένων και για την υποχρέωση διενέργειας αναλογιστικής μελέτης. Οι εν λόγω περιορισμοί ανταποκρίνονται στο στόχο της διασφάλισης του ασφαλιστικού κεφαλαίου καθώς και στις συνταγματικού επιπέδου αρχές που διέπουν το δίκαιο της κοινωνικής ασφαλίσεως. Θα αναλυθούν κατωτέρω οι υποχρεώσεις που απορρέουν από την αρχή της ισότητας και την αρχή της βιωσιμότητας.
Α) Η υποχρέωση διαφορετικής μεταχείρισης μισθωτών και μη μισθωτών ασφαλισμένων, ως απόρροια της αρχής της ισότητας
Όπως αποτυπώθηκε στις αποφάσεις 1880 και 1888/2019 του ΣτΕ, η υπαγωγή στην ασφάλιση κατηγοριών ασφαλισμένων που τελούν υπό διαφορετικές συνθήκες, ήτοι μισθωτοί και μη μισθωτοί, αντίκειται στην αρχή της ισότητας που καθιερώνεται στο άρθρο 4 του Συντάγματος. Πράγματι, οι μισθωτοί ασφαλισμένοι διέπονται από διαφορετικό εισφοροδοτικό καθεστώς σε σχέση με τους μη μισθωτούς ασφαλισμένους – αυτοαπασχολούμενους, ελεύθερους επαγγελματίες και αγρότες – και κατά συνέπεια δεν θα έπρεπε να αντιμετωπίζονται από τον κοινό νομοθέτη ομοιοτρόπως. Η ασφαλιστική εισφορά είναι ανταποδοτική παροχή και είναι εύλογο ο νομοθέτης να την αντιμετωπίζει βάσει της εισφοροδοτικής ικανότητας των ασφαλισμένων, πόσω μάλλον που η ανταποδοτικότητα έχει ανυψωθεί σήμερα σε αρχή συνταγματικής περιωπής, αν και όχι με την έννοια της αυστηρής αντιστοιχίας εισφορών και παροχών.
Β) Η υποχρέωση διενέργειας αναλογιστικής μελέτης ως απόρροια της αρχής της βιωσιμότητας
Περαιτέρω, το ΣτΕ μέσα από την πρόσφατη νομολογία του κήρυξε αντισυνταγματικές τις διατάξεις του νόμου 4387/2016 τις σχετικές με τις επικουρικές συντάξεις, διότι για αυτές δεν είχε εκπονηθεί αναλογιστική μελέτη. Ως εκ τούτου, κατέστησε την αναλογιστική μελέτη ουσιώδη τύπο της νομοθέτησης στον τομέα της κοινωνικής ασφάλισης, η απουσία του οποίου οδηγεί σε αντισυνταγματικότητα κατά τα άρθρα 22 παρ. 5 και 106 παρ. 1 του Συντάγματος. Αυτή η προϋπόθεση ανταποκρίνεται στην αρχή της βιωσιμότητας του κοινωνικοασφαλιστικού συστήματος και αποτελεί εγγύηση ως ένα βαθμό της επάρκειας των συντάξεων σε διαχρονικό επίπεδο, δηλαδή της ικανότητας καταβολής όχι μόνο των τωρινών αλλά και των μελλοντικών συντάξεων.
Πιο συγκεκριμένα, η υποχρέωση προστασίας του ασφαλιστικού κεφαλαίου προϋποθέτει ειδική και εμπεριστατωμένη έκθεση και αξιολόγηση δεδομένων. Επιβάλλοντας τη διενέργεια αναλογιστικών μελετών, ως στοιχείο εγγυητικό της αξιοπιστίας της εκτελεστικής εξουσίας σε ζητήματα κοινωνικοασφαλιστικά, το ΣτΕ προτάσσει την αντισυνταγματικότητα και αιτείται μια μελέτη επαρκή. Ο νομοθέτης από την πλευρά του αναλαμβάνει την υποχρέωση να αποδείξει ότι τα ειλημμένα νομοθετικά μέτρα είναι πρόσφορα. Με αυτόν τον τρόπο, το ΣτΕ ασκεί κατά τη διακριτική του ευχέρεια έναν έλεγχο σκοπιμότητας στο νομοθέτη μέσω του ελέγχου της επάρκειας της μελέτης που προηγήθηκε της κοινωνικοασφαλιστικής νομοθεσίας. Εν τέλει, το Δικαστήριο φέρνοντας στην επιφάνεια θεμελιακές συνταγματικές αρχές και συγκεκριμένα την ανάγκη για ένα βιώσιμο κοινωνικοασφαλιστικό σύστημα βασισμένο σε αναλογιστική μελέτη συνδιαλέγεται με το νομοθέτη και γίνεται ως ένα βαθμό συνδιαμορφωτής του ασφαλιστικού συστήματος.
Εν είδει επιλόγου, σημειώνεται ότι η νέα νομολογία του ΣτΕ θέτει μεταξύ άλλων και το ζήτημα των αναδρομικών και της δυνατότητας διεκδίκησής τους. Εν τούτοις, με τις πρόσφατες αποφάσεις του το Δικαστήριο έκρινε σκόπιμο να περιορίσει την επέλευση του ακυρωτικού αποτελέσματος στην περίοδο που άρχεται από τη δημοσίευση των αποφάσεων του ΣτΕ. Το Δικαστήριο θεώρησε την επέλευση του ακυρωτικού αποτελέσματος ex nunc ως δίκαιη εξισορρόπηση του γενικού συμφέροντος, από τη μια πλευρά, και της προστασίας των δικαιωμάτων των διοικουμένων, από την άλλη πλευρά. Αυτή η λύση μεταφράζεται εν τοις πράγμασιν στη δυνατότητα αξίωσης αναδρομικών απαιτήσεων από τους δικαιούχους ασφαλισμένους μόνο από την ημερομηνία της δημοσίευσης των σχετικών αποφάσεων του ΣτΕ, ήτοι από τις 4 Οκτωβρίου του 2019. Πάντως, οι εν λόγω αναδρομικές αξιώσεις αναμένεται να ληφθούν υπόψη από τη νομοθετική μεταρρύθμιση του κοινωνικοασφαλιστικού συστήματος που προβλέπεται να επέλθει ως το τέλος του τρέχοντος έτους.
Συντάκτης,
